地方政府踐行PPP任重道遠，該怎么做
作為轉變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經濟新增長點的重要舉措，以及促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、增加公共產品公共服務的“雙引擎”，政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式越來越受到各級政府高度重視。各地推出了大量的PPP備選項目，在改善民生、拉動增長等方面起著重要作用。
為確保充分發(fā)揮PPP的體制機制優(yōu)勢，財政部圍繞《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42號)各項要求，明確PPP規(guī)范發(fā)展的各項配套政策，構建保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系，以明晰政府和市場的邊界，并增強社會資本和金融機構等相關參與方的信心和積極性。
但從目前地方政府推進PPP的實際情況來看，與財政部的政策目標尚有一定差距，地方政府踐行PPP之路可謂任重而道遠。
首先，地方政府對PPP需求強烈。
當前地方政府財政收支矛盾日益突出。一方面是財政支出需求不斷增長，城鎮(zhèn)化的加速加劇了基建資金缺口，老齡化、公共服務均等化等也對地方政府提出了迫切的基礎設施建設和公共服務改善需求;而另一方面，財政收入增速逐步下降，土地財政難以為繼，43號文又剝離了平臺公司的政府融資職能，以及地方政府發(fā)債規(guī)模有限等因素，均限制了地方政府的融資建設能力。
為此，創(chuàng)新公共服務投入機制、推廣PPP模式勢在必行，PPP已成為地方政府改善民生、拓展投融資渠道、打造經濟新增長點的現實選擇。
目前各地披露的PPP備選項目，也說明了各級政府對PPP需求之迫切。在財政部大力推動下，地方政府和各級財政部門陸續(xù)公布了擬實施PPP項目名單，涵蓋交通、市政、醫(yī)療、環(huán)保等多個領域，預計總投資近2萬億元。如重慶市去年8月已推出首批1300多億元的PPP合作項目，并計劃2015到2020年平均每年實施PPP項目1300億元，累計達到8000億元;江蘇、四川、北京、陜西、河南、河北等省市均發(fā)布了PPP項目清單，規(guī)模也在千億元以上。
除了大量的PPP備選項目外，各地也正逐步建立一些由政府主導推進的PPP發(fā)展基金，如江蘇省100億元PPP融資支持基金、河南省50億元PPP開發(fā)性基金、山東省總規(guī)模800億元的PPP發(fā)展基金(今年首批基金規(guī)模為200億元)、四川省100億元PPP項目產業(yè)投資引導基金(預計3-5年規(guī)模達到300億元)等，這些基金將有助于發(fā)揮財政資金的杠桿撬動和引導激勵作用，提高社會資本參與的信心和積極性，從而推動PPP項目的盡快實施。
其次，地方政府推進PPP之路并不平坦。
一方面，部分地方政府觀念認識轉變難，片面看重PPP的緩解債務壓力和融資功能。
化解債務壓力、解決投融資缺口，確實也是PPP的重要功能，但一些地方政府為推進存量項目轉化、解決投融資缺口，給予社會資本遠超出其風險分配對價的過高回報，甚至將項目風險全部或主要保留在政府自身，并未注重發(fā)揮PPP的綜合優(yōu)勢。這也體現在目前部分城鎮(zhèn)化、環(huán)保產業(yè)等PPP基金中，地方政府為了規(guī)避平臺公司融資和建設職能的萎縮，變相通過基金形式推進項目建設。但在吸引社會資金投資PPP項目或基金過程中，政府通過明股實債、固定回報等安排，未能實現風險在政府和社會資本間的有效分配，后者的主觀能動性和競爭優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮，未實現物有所值。
另一方面，社會資本對與政府長期合作有顧慮，積極性不高。PPP全生命合作周期較長，一般不低于十年，長的可達三十年，社會資本對政府在如此長期的履約意愿和履約能力有所擔心，且過去我國一些失敗的政企合作案例也給社會資本留下陰影。在許多合作項目中，政府缺少契約精神，沒有將社會資本視為平等的民事法律主體加以對待，雙方缺乏充分的磋商溝通，未能在充分協(xié)商、互利互惠的基礎上訂立合同，甚至出現了政府單方面毀約而使社會資本利益受損的負面案例，對現階段推進PPP產生了一定不利影響。
第三，財政部著力建立健全制度體系為PPP保駕護航。
作為推進PPP的牽頭部門，財政部正著力完善PPP制度框架，自2014年9月發(fā)布首份PPP指導文件——《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)以來，一直致力于構建“法律規(guī)范+政策指導+實施細則”的框架，以營造PPP發(fā)展良好的政策和制度環(huán)境，保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。
2015年5月發(fā)布的國辦發(fā)42號文，是迄今PPP推進文件中位階最高的，也可謂是目前統(tǒng)領我國PPP發(fā)展的綱領性文件，明確了PPP的概念、意義、推進要求和目標、制度體系、項目規(guī)范推進、政策保障和組織實施等方面的內容，尤其突出了PPP的依法合規(guī)、重諾履約、公開透明等基本原則，強調了項目的財政承受能力論證、財政支出責任會計核算等財政管理制度，細化了參與的社會資本的界定，重申了合作伙伴采購的公平、公正、公開要求，并明確了用地、財稅和金融等方面的政策保障等。
為搭建PPP發(fā)展的政策框架、綜合推進PPP規(guī)范發(fā)展，財政部發(fā)布了多份配套文件。
《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)，要求從項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個層面推進項目開展，并原則提出了物有所值和財政承受能力論證的要求;《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)，加強了對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理，并在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率;《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》(財庫[2014]215號)，明確了公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等五種PPP項目采購方式，尤其新增了競爭性磋商這一新的采購方式、引入了兩階段采購模式，以保證PPP項目采購過程順暢高效和實現“物有所值”價值目標;《財政部關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》(財金[2015]21號)，將PPP項目全生命周期過程的股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等，均納入項目預算支出責任評估財政支出能力，再結合行業(yè)和領域平衡性，綜合評估政府的財政承受能力。
為規(guī)避地方政府片面追求PPP的化債和融資功能、發(fā)揮PPP的體制機制優(yōu)勢，財政部多個文件中均加強了對變相融資的偽PPP項目的限制，包括BT項目、保底承諾、回購安排、明股實債等。
同時，由于我國目前PPP還處于起步階段，政府對PPP模式的理解和專業(yè)技能方面還有所欠缺，財政部也在多個文件中提出要積極引進專業(yè)中介提供技術服務，幫助政府完善項目設計、優(yōu)化項目方案。
在完善制度框架的同時，財政部也積極推動PPP示范項目建設。形成一批可復制、可推廣的項目范例，既有利于形成“樣本”和“標桿”，發(fā)揮示范效應，也有利于促進各項制度真正“落地”，還能為項目融資發(fā)揮增信的作用。財政部在2014年11月《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金[2014]112號)文件中，發(fā)布了第一批示范項目，從項目采購程序的競爭性、社會資本的真實性、運作方式的合理性、交易結構的適當性和財政承受能力的持續(xù)性等方面，擇優(yōu)選擇了30個示范項目，總投資約1800億元。
最后，地方政府推進規(guī)范PPP發(fā)展，任重而道遠。
推廣PPP以改善民生、拉動經濟已成為地方政府的現實選擇，財政部等也從頂層設計角度完善PPP制度體系以發(fā)揮其體制機制優(yōu)勢，對地方政府而言，要實現PPP在政府治理、公共服務供給和投融資體制等方面的改革目標，切實規(guī)范推進PPP模式發(fā)展，任重道遠：
一是應充分認識PPP的體制機制優(yōu)勢。PPP模式對化解政府債務壓力、緩解地方政府的投融資缺口誠然具有積極影響，但更重要的，PPP是促進轉變政府職能、激發(fā)經濟活力和創(chuàng)造力、提高資金使用效益、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用等方面的重要舉措，國辦發(fā)〔2015〕42號更是強調了PPP在推進打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產品、公共服務的“雙引擎”上的重要作用。政府要充分認識到PPP的積極意義，避免單純?yōu)榱私鉀Q資金壓力而引進PPP，從而在源頭上把準PPP模式發(fā)展的大方向。
二是應嚴格落實政府的履約責任。在財政承受能力范圍內的PPP項目支出責任將納入年度預算和中期財政規(guī)劃，項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況還需對社會公布，這就從制度上強化了地方政府的履約意識、落實了地方政府的履約責任。公開透明的PPP項目財政承受能力指標，約束了地方政府PPP項目支出上限，不僅是政府推進PPP的安全閥，更是社會資本參與PPP項目的定心丸，有利于社會資本充分了解項目所在地政府的履約能力，消除社會資本投資的不確定預期，從而提高社會資本參與的信心和積極性。
三是應公開透明地選擇社會資本。公開透明是政府采購管理制度的重要原則，公開透明地選擇社會資本，可杜絕采購過程中的暗箱操作和尋租空間;依法充分披露PPP采購各階段的重要信息、保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束，是提升政府公信力的重要舉措，更可極大增強社會資本參與PPP的積極性。同時，將項目相關信息充分向社會公布，使得社會資本能全面了解項目情況，也有利于吸引社會資本更積極地參與，從而增加了政府在磋商談判中的主動權，可以選擇更具有競爭優(yōu)勢的伙伴進行合作。
四是應不斷提高政府自身專業(yè)素質。作為平等參與項目磋商談判的一方，PPP對地方政府的專業(yè)素質提出了極大挑戰(zhàn)，無論在項目前期的咨詢機構采購、項目設計方案質量把關、與社會資本磋商談判、合同簽署，還是項目執(zhí)行中的行政監(jiān)管、績效評價，以及項目執(zhí)行后期的移交等過程中，均需要政府發(fā)揮重要作用，因此要求各級政府，特別是相關行業(yè)主管部門，不斷提高自身職業(yè)素質，尤其應通過項目實踐經驗的不斷積累，提高實際操作能力，以在與社會資本的談判磋商過程中處于相對較平等的地位。
五是應加強政府內部的協(xié)調推進。借PPP東風，優(yōu)化原有項目審批機制，加強各部門間政策溝通協(xié)調和信息交流，并建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，形成合力，提高審查工作效率。同時，要充分調動各部門的積極性，PPP模式對我國行業(yè)主管部門的專業(yè)素質和管理體制都提出了更高的要求，且相關部門在項目立項、規(guī)劃等方面形成了固化的行業(yè)運作思路和習慣，也無法滿足PPP的創(chuàng)新要求，這些都需要地方政府各部門更加地主動作為，協(xié)同推進PPP模式發(fā)展。
六是應發(fā)揮中介咨詢機構的專業(yè)能力。由于政府很難擁有項目實施所需的全部技能，如行業(yè)、財務、法律、金融、環(huán)境等多方面，因此在PPP項目的準備、采購和管理過程中，專業(yè)的中介咨詢機構可以創(chuàng)造額外價值。且隨著經濟、社會的快速發(fā)展和社會分工的不斷細化，中介機構在不同專業(yè)領域形成了自身核心競爭力，可以從既往經驗中總結得出符合市場規(guī)律和切實可行的運作實施程序，完全有可能幫助政府在PPP項目設計中優(yōu)化方案設計，并提高政府在與社會資本談判磋商中的專業(yè)能力。
文章來源：澎湃網
